John B. Henry estaba de excursión en el Parque Nacional Acadia de Maine un agosto de la década de 1980 cuando escuchó por primera vez a su amigo C. Boyden Gray hablar sobre la limpieza del medio ambiente al permitir que las personas compren y vendan el derecho a contaminar. Gray, un heredero alto y desgarbado de una fortuna del tabaco, trabajaba como abogado en la Casa Blanca de Reagan, donde las ideas ambientales eran solo un poco más populares que el comunismo impío. "Pensé que estaba fumando droga", recuerda Henry, un empresario de Washington, DC. Pero si el sistema que Gray tenía en mente ahora parece una forma políticamente aceptable de frenar el cambio climático, un enfoque que se debate en el Congreso, se podría decir que comenzó en el escenario global en esa caminata por la montaña Cadillac de Acadia.
La gente ahora llama a ese sistema "cap-and-trade". Pero en aquel entonces el término de arte era "comercio de emisiones", aunque algunas personas lo llamaron "moralmente en bancarrota" o incluso "una licencia para matar". Para una extraña alianza de republicanos de libre mercado y ecologistas renegados, representaba un enfoque novedoso para limpiar el mundo, trabajando con la naturaleza humana en lugar de en contra de ella.
A pesar de la poderosa resistencia, estos aliados adoptaron el sistema como ley nacional en 1990, para controlar los contaminantes de las centrales eléctricas que causan lluvia ácida. Con la ayuda de burócratas federales dispuestos a violar la regla cardinal de la burocracia, al ceder el poder regulador al mercado, el comercio de emisiones se convertiría en una de las historias de éxito más espectaculares en la historia del movimiento verde. El Congreso ahora está considerando ampliar el sistema para cubrir las emisiones de dióxido de carbono implicadas en el cambio climático, una medida que afectaría la vida de casi todos los estadounidenses. Por lo tanto, vale la pena volver a mirar cómo una idea tan radical se tradujo por primera vez en acción, y qué la hizo funcionar.
El problema en la década de 1980 era que las plantas de energía estadounidenses estaban enviando enormes nubes de dióxido de azufre, que caía a la tierra en forma de lluvia ácida, dañando lagos, bosques y edificios en todo el este de Canadá y los Estados Unidos. La disputa sobre cómo solucionar este problema se había prolongado durante años. La mayoría de los ambientalistas estaban impulsando un enfoque de "comando y control", con funcionarios federales que exigían a las empresas de servicios públicos instalar depuradores capaces de eliminar el dióxido de azufre de los gases de escape de las centrales eléctricas. Las compañías de servicios públicos respondieron que el costo de tal enfoque los enviaría de vuelta a la Edad Media. Al final de la administración Reagan, el Congreso había presentado y rechazado 70 proyectos de ley de lluvia ácida diferentes, y la frustración fue tan profunda que el primer ministro de Canadá bromeó sobre declarar la guerra a los Estados Unidos.
Casi al mismo tiempo, el Fondo de Defensa Ambiental (FED) había comenzado a cuestionar su propio enfoque para limpiar la contaminación, resumido en su lema no oficial: "Demandar a los bastardos". Durante los primeros años de la regulación ambiental de comando y control, EDF también había notado algo fundamental sobre la naturaleza humana, que es que las personas odian que se les diga qué hacer. Entonces, algunos iconoclastas en el grupo habían comenzado a coquetear con las soluciones del mercado: daban a las personas la oportunidad de obtener ganancias siendo más inteligentes que la siguiente persona, razonaron, y lograrían cosas que ningún burócrata de comando y control sugeriría nunca .
La teoría se había estado gestando durante décadas, comenzando con el economista británico de principios del siglo XX Arthur Cecil Pigou. Argumentó que las transacciones pueden tener efectos que no aparecen en el precio de un producto. Un fabricante descuidado que arroja productos químicos nocivos al aire, por ejemplo, no tuvo que pagar cuando la pintura se despegó de las casas a favor del viento, y tampoco lo hizo el consumidor del producto resultante. Pigou propuso hacer que el fabricante y el cliente paguen la factura por estos costos no reconocidos: "internalizar las externalidades", en el lenguaje críptico de la triste ciencia. Pero a nadie le gustó mucho la manera de hacerlo de Pigou, al hacer que los reguladores impongan impuestos y tarifas. En 1968, mientras estudiaba el control de la contaminación en los Grandes Lagos, el economista de la Universidad de Toronto, John Dales, encontró una manera de pagar los costos con una mínima intervención del gobierno, mediante el uso de permisos o permisos negociables.
La premisa básica de cap-and-trade es que el gobierno no les dice a los contaminadores cómo limpiar su acto. En cambio, simplemente impone un límite a las emisiones. Cada empresa comienza el año con un cierto número de toneladas permitidas, lo que se conoce como derecho a contaminar. La compañía decide cómo usar su asignación; podría restringir la producción, o cambiar a un combustible más limpio, o comprar un depurador para reducir las emisiones. Si no agota su asignación, podría vender lo que ya no necesita. Por otra parte, podría tener que comprar derechos adicionales en el mercado abierto. Cada año, el límite se reduce, y el grupo reducido de asignaciones se vuelve más costoso. Como en un juego de sillas musicales, los contaminadores deben luchar para igualar los derechos de emisión.
Hacer que todo esto funcione en el mundo real requirió un salto de fe. La oportunidad llegó con la elección en 1988 de George HW Bush. El presidente de EDF, Fred Krupp, telefoneó al nuevo abogado de Bush en la Casa Blanca, Boyden Gray, y sugirió que la mejor manera de que Bush cumpliera su promesa de convertirse en el "presidente ambiental" era solucionar el problema de la lluvia ácida, y la mejor manera de hacerlo fue mediante el uso de la nueva herramienta de comercio de emisiones. A Gray le gustó el enfoque del mercado, e incluso antes de que expirara la administración Reagan, puso a los empleados de EDF a trabajar en la redacción de la legislación para que esto ocurra. El objetivo inmediato era romper el estancamiento sobre la lluvia ácida. Pero el calentamiento global también se había registrado como noticia de primera plana por primera vez ese sofocante verano de 1988; Según Krupp, EDF y la Casa Blanca de Bush sintieron desde el principio que el comercio de emisiones sería en última instancia la mejor manera de abordar este desafío mucho mayor.
Sería una extraña alianza. Gray era un multimillonario conservador que conducía un Chevy maltratado modificado para quemar metanol. Dan Dudek, el estratega principal de EDF, fue un ex académico de Krupp, una vez descrito como "simplemente loco, o el visionario más poderoso que jamás haya solicitado un trabajo en un grupo ambientalista". Pero los dos cayeron bien, algo bueno, dado que casi todos los demás estaban en contra de ellos.
Muchos empleados de la Agencia de Protección Ambiental (EPA) desconfiaron de los nuevos métodos; habían tenido poco éxito con algunos experimentos a pequeña escala en el comercio de emisiones, y les preocupaba que los proponentes estuvieran menos interesados en limpiar la contaminación que en hacerlo a bajo precio. Los miembros del subcomité del Congreso se mostraron escépticos cuando los testigos en las audiencias intentaron explicar cómo podría haber un mercado para algo tan inútil como las emisiones. Los nerviosos ejecutivos de las empresas de servicios públicos estaban preocupados de que comprar derechos de emisión significara depositar su confianza en un papel impreso por el gobierno. Al mismo tiempo, se dieron cuenta de que las asignaciones podrían cotizar entre $ 500 y $ 1, 000 por tonelada, y el programa les costaría entre $ 5 mil millones y $ 25 mil millones al año.
Los ambientalistas también se mostraron escépticos. Algunos vieron el comercio de emisiones como un esquema para que los contaminadores compren su salida para solucionar el problema. Joe Goffman, entonces abogado de EDF, recuerda que otros defensores del medio ambiente estaban furiosos cuando EDF argumentó que el comercio de emisiones era solo una mejor solución. Otros miembros de un grupo llamado Clean Air Coalition intentaron censurar a EDF por lo que Krupp llama "el doble pecado de haber hablado con la Casa Blanca republicana y haber promovido esta idea herética".
Los malentendidos sobre cómo el comercio de emisiones podría funcionar se extendió a la Casa Blanca. Cuando la administración Bush propuso por primera vez su redacción para la legislación, los empleados de EDF y EPA que habían estado trabajando en el proyecto de ley se sorprendieron al ver que la Casa Blanca no había incluido un límite. En lugar de limitar la cantidad de emisiones, el proyecto de ley limitó solo la tasa de emisiones, y solo en las plantas de energía más sucias. Fue "un verdadero momento de caída del estómago al piso", dice Nancy Kete, quien entonces administraba el programa de lluvia ácida para la EPA. Ella dice que se dio cuenta de que "habíamos estado hablando el uno al otro durante meses".
EDF argumentó que un límite máximo a las emisiones era la única forma en que el comercio podía funcionar en el mundo real. No se trataba solo de hacer lo correcto para el medio ambiente; era la economía básica del mercado. Solo si el límite se hiciera cada vez más pequeño, convertiría los derechos de emisión en una mercancía preciosa, y no solo en papel impreso por el gobierno. Sin límite no significaba ningún trato, dijo EDF.
John Sununu, jefe de gabinete de la Casa Blanca, estaba furioso. Dijo que el límite "iba a cerrar la economía", recuerda Boyden Gray. Pero el debate interno "fue muy, muy rápido. No tuvimos tiempo de perder el tiempo". El presidente Bush no solo aceptó el límite, sino que anuló la recomendación de sus asesores de un recorte de ocho millones de toneladas en las emisiones anuales de lluvia ácida a favor del recorte de diez millones de toneladas defendido por los ambientalistas. Según William Reilly, entonces administrador de la EPA, Bush quería calmar los sentimientos de dolor de Canadá. Pero otros dicen que la Casa Blanca estaba llena de fanáticos de los deportes, y en el baloncesto no eres un jugador a menos que anotes en dos dígitos. Diez millones de toneladas sonaron mejor.
Cerca del final del debate intramural sobre la política, se produjo un cambio crítico. Los experimentos previos de la EPA con el comercio de emisiones habían fallado porque dependían de un complicado sistema de permisos y créditos que requería una intervención reguladora frecuente. En algún momento de la primavera de 1989, un creador de políticas de la EPA llamado Brian McLean propuso dejar que el mercado opere por su cuenta. Sugirió deshacerse de todo ese aparato burocrático. Simplemente mida las emisiones rigurosamente, con un dispositivo montado en la parte posterior de cada planta de energía, y luego asegúrese de que los números de emisiones coincidan con los derechos de emisión al final del año. Sería simple y proporcionaría una responsabilidad sin precedentes. Pero también "desautorizaría radicalmente a los reguladores", dice Joe Goffman de EDF, "y que McLean se le ocurriera esa idea y se convirtiera en un campeón porque fue heroica". El comercio de emisiones se convirtió en ley como parte de la Ley de Aire Limpio de 1990.
Curiosamente, la comunidad empresarial fue la última resistencia contra el enfoque del mercado. John Henry, socio de senderismo de Boyden Gray, se convirtió en corredor de derechos de emisión y pasó 18 meses luchando para que los ejecutivos de servicios públicos hicieran la primera compra. Inicialmente era como un baile de la iglesia, observó otro corredor en ese momento, "con los niños a un lado y las niñas al otro. Tarde o temprano, alguien va a caminar hacia el medio". Pero los tipos de servicios públicos se preocuparon por el riesgo. Finalmente, Henry llamó a Gray a la Casa Blanca y se preguntó en voz alta si sería posible ordenarle a la Tennessee Valley Authority (TVA), un proveedor de electricidad de propiedad federal, que comience a comprar derechos de emisión para compensar las emisiones de sus centrales eléctricas de carbón. En mayo de 1992, TVA hizo el primer trato a $ 250 por tonelada, y el mercado despegó.
Si el límite y el comercio frenarían la lluvia ácida permaneció en duda hasta 1995, cuando entró en vigencia el límite. A nivel nacional, las emisiones de lluvia ácida cayeron en tres millones de toneladas ese año, muy por delante del calendario requerido por la ley. Cap-and-trade, un término que apareció por primera vez ese año, pasó rápidamente de "ser un paria entre los responsables de la formulación de políticas", como lo expresó un análisis del MIT, "a ser una estrella: la forma favorita de todos para lidiar con los problemas de contaminación. "
Casi 20 años después de la firma de la Ley de Aire Limpio de 1990, el sistema de límite y comercio continúa permitiendo que los contaminadores descubran la forma menos costosa de reducir sus emisiones de lluvia ácida. Como resultado, la ley le cuesta a los servicios públicos solo $ 3 mil millones anuales, no $ 25 mil millones, según un estudio reciente en el Journal of Environmental Management ; Al reducir la lluvia ácida a la mitad, también genera un estimado de $ 122 mil millones al año en beneficios de muertes y enfermedades evitadas, lagos y bosques más saludables y una mejor visibilidad en la costa este. (¿Mejores relaciones con Canadá? No tiene precio).
Nadie sabe si Estados Unidos puede aplicar el sistema con tanto éxito al problema mucho mayor de las emisiones del calentamiento global, o a qué costo para la economía. Siguiendo el ejemplo estadounidense con lluvia ácida, Europa ahora confía en el tope y el comercio para ayudar a cerca de 10, 000 grandes plantas industriales a encontrar la forma más económica de reducir sus emisiones de calentamiento global. Si el Congreso aprueba un sistema de este tipo en este país, la Cámara de Representantes aprobó la legislación tal como la publicamos, podría establecer límites de emisiones en todas las plantas de energía de combustibles fósiles y en todos los fabricantes de la nación. Los consumidores también podrían pagar más para calentar y enfriar sus hogares y conducir sus automóviles, todo con el objetivo de reducir las emisiones de calentamiento global en un 17 por ciento por debajo de los niveles de 2005 en los próximos diez años.
Pero los defensores argumentan que el tope y el comercio aún supera la regulación de comando y control. "No hay una persona en un negocio en ninguna parte", dice Dan Esty, profesor de política ambiental en la Universidad de Yale, "que se levanta por la mañana y dice: 'Dios, quiero ir corriendo a la oficina para seguir alguna regulación'. Por otro lado, si dices: "Hay un potencial alcista aquí, vas a ganar dinero", la gente se levanta temprano y maneja con fuerza la posibilidad de encontrarse ganadores de esto ".
Richard Conniff es un ganador del Premio Loeb 2009 por periodismo comercial.
El presidente del Fondo de Defensa Ambiental, Fred Krupp, sugirió que la mejor manera para que George HW Bush cumpliera su promesa de convertirse en el "presidente ambiental" era solucionar el problema de la lluvia ácida. (Kevin Wolf / AP Images) 
Al abogado de George HW Bush en la Casa Blanca, C. Boyden Gray, le gustó el enfoque de mercado de Krupp para reducir las emisiones. Puso a los empleados de EDF a trabajar redactando legislación para que esto suceda. (Diana Walker / Time Life Pictures / Getty Images) 
Una vez que el presidente George HW Bush firmó la Ley de Aire Limpio de 1990, el sistema de cap and trade tuvo fuerza de ley. Pero aún tenía que demostrar su valía en el mercado. (Charles Tasnadi / AP Images) 
En los años 80, el desafío era limitar la lluvia ácida de las centrales eléctricas; ahora, es para reducir las emisiones de carbono. (Walter Bibkow / Biblioteca de fotos)
